Стоит
помнить, что демократия не ограничивается лишь комплексом правил и
процедур, разработанных для власти, что определяют, как именно должна
функционировать эта власть. Не ограничивается прежде всего из-за того, что власть является
лишь элементом, который сосуществует со многими другими институтами, политическими
партиями, организациями. Такое разнообразие предусматривает существование в
демократическом обществе многих организованных групп и институтов,
которые не зависят от власти. Эти группы представляют интересы своих членов
разными способами: поддерживают кандидатов на властные должности, принимают
участие в обсуждении проблем, пытаются влиять на политические
решения. Будучи членами таких групп, отдельные граждане имеют возможность
иметь весомое влияние как на государственные дела, так и на дела своих
содружеств.
В авторитарном обществе практически все
подобные организации контролирует власть: они находятся под ее присмотром и
есть ей подотчетными. В демократическом обществе полномочий власти четко
определенные законом, а институты гражданского общества, напротив,
должны возможность влиять на власть и требовать от нее отчета.
Следовательно,
одним из основных признаков демократии есть участие граждан в управлении
государственными делами. Такое участие может оказываться в разных формах,
например: в выдвигании своей кандидатуры на выборах, в голосовании,
осведомленности о политической жизни страны, обсуждении проблем, которые
волнуют общество, посещении собраний и митингов, работе, в
негосударственных организациях, уплате налогов, и даже в выражении
протеста. Именно участие граждан в управлении способствует укреплению
демократического общества, демократизации власти. В демократическом
государстве избранные лица и назначенные чиновники ответственны за свои действия
перед народом. Люди знают, что происходит в государстве, власть работает
открыто.
В демократическом государстве существует реальное распределение и
достаточная независимость ветвей власти - исполнительной, представительской и
судебной. Они в рамках системы запрещений и противовесов осуществляют взаимный
контроль. В демократическом обществе главным контролером выступает
сам народ, который в идеале в процессе выборов или в других формах
общественного участия оценивает качество работы тех или тех выборных политиков.
Вместе с тем, такой тип политической системы характерен пока еще лишь для
некоторых стран, прежде всего для так называемых западных демократий. В то же время
для многих стран постсоветского пространства и до сих пор характерен
другой тип политического режима, согласно какому источнику легитимности власти
есть вовсе не "воля народу", а отношения "монарх - пидданий". В таких
условиях возникает острая потребность во внедрении внешнего контроля за
действиями власти.
Самой известной структурой, которая выполняет функции
внешнего контроля (присмотру) в Украине есть органы прокуратуры. Однако
главной проблемой деятельности прокуратуры как органу эффективного
контроля, на наш взгляд, есть ее жесткая вертикальная структура. Эта
вертикаль в сочетании с советской традицией выборочности действия этой
структуры (в соответствии с волей высшего руководства), часто приводит к
тому, что прокуратура быстрее обслуживает интересы отдельных личностей из
руководства страны, чем стоит на часах закона и прав человека.
Почему нужен общественный контроль
В
такой ситуации объективно растет роль общественного контроля. Ведь
общественный контроль (общественный мониторинг, общественная экспертиза)
реализуется прежде всего по инициативе самих общественных организаций, их
силами, в случае необходимости с привлечением специалистов и экспертов и, как правило, без использования государственных ресурсов. Общественная экспертиза является
не только констатацией существующих проблем в работе органов власти, а
запланированным, систематизированным, экспертным и объективным исследованием
избранной сферы деятельности, которое проводится по принятой схеме с целью
достижения конкретных изменений.
Любая общественная экспертиза
(мониторинг) имеет целью изменить ситуацию к лучшему, потому ее результаты
всегда доносят к населению и тем лицам, которые могут каким-то образом
повлиять на решение очерченной общественной экспертизой проблемы. В сущности, общественный мониторинг (экспертиза) - это плановый сбор данных о
конкретной проблеме, деятельности, а также проработке, анализе и доведении
итогов анализа и рекомендаций, ко всем заинтересованным лицам.
Общественная
экспертиза является способом повышения прозрачности действий власти; обеспечением
участия граждан в управлении и решении проблем, которые задевают их
интересы; обеспечением возможности граждан контролировать действия и решения
власти; активным участием граждан в принятии решений по вопросам социального
и экономического развития в противовес пассивному потреблению их
результатов.
Кроме того, общественный контроль фактически
выступает дополнительным экспертным ресурсом для демократической власти, которая
хочет получить внешнюю оценку своей деятельности. Именно с помощью
общественной экспертизы министр сможет получить данные и оценки, которые
никогда ему не подготовит аппарат министерства.
В Украине уже
сформирован целый ряд институтов гражданского общества, способных
проводить качественную оценку действий органов власти. В государстве есть множество
позитивных примеров проведения общественной экспертизы отдельных действий
местных органов власти со следующим успешным воплощением результатов такой
экспертизы. Вместе с тем эта практика носит преимущественно локальный характер
и часто не может быть воспроизведенной в других условиях, даже при условии
использования тех же подходов и методик.
Институтам
гражданского общества уже не хватает действующей нормативно правовой
базы для того, чтобы полноценно осуществлять общественную экспертизу.
Идет речь прежде всего о таких трудностях: неурегулированность процедуры
проведения экспертизы, отсутствие отмеченного круга субъектов властных
полномочий, - объектов общественной экспертизы, расплывчатость пределов
учета органами власти результатов общественной экспертизы и тому подобное.
Поэтому
сегодня Украина переживает острую необходимость во внедрении единственных
подходов для осуществления общественной экспертизы деятельности органов власти
и их должностных лиц, собственно, как и в закреплении понятия "громадська
експертиза" на общегосударственном уровне.
Позиция украинской власти
В
этом контексте достаточно важным становится обязательство Кабинета Министров
Украины выражено, в частности, в разделе 1.1. "Розвиток гражданского
суспильства" программы "Український прорыл: для людей, а не политикив"
относительно внедрения на законодательном уровне процедуры общественного
контроля. Также важным является Указ Президента Украины от 15 сентября 2005
года № 1276 "Про обеспечение участия общественности в формировании и
реализации государственной политики", какой отмечает необходимость
внедрения механизмов общественного участия и общественного контроля.
Да,
уже в феврале 2008 года Министерство юстиции Украины получило правительственное
поручение относительно разработки Положения о проведении общественной экспертизы
деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц. А уже в
марте Минюстом был подготовлен такой документ, который определяет
организационно-правовые принципы проведения общественной экспертизы в
Украине. Не менее показательным стал и тот факт, что до разработки текста
документа были привлеченные эксперты от общественности: прежде всего Максим
Лациба - "Український независимый центр политических дослиджень"
(м. Київ), Алексей Хмара - Творческое объединение "Технології оптимального
развития особистости" (м. Кіровоград) но Алексей Орловский -
общественная организация "Асоціація содействие развитию самоорганизации
населення" (м. Одеса). Авторами проекта документа прямо было отмечено
важность общественной экспертизы как составляющей демократического
управления государством, которое обеспечивает привлечение институтов гражданского
общества к управлению государственными делами путем проведения ими
анализу деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц,
эффективности принятия и выполнения решений и тому подобное.
Что предлагает Положение об общественной экспертизе
В
Положении под институтами гражданского общества предложено
понимать политические партии, которые не представлены на момент проведения
общественной экспертизы в Верховной Раде Украины, общественные
организации, профессиональные и творческие союзы, организации работодателей,
благотворительные организации, религиозные организации, негосударственные средства
массовой информации и другие непредпринимательские общества и учреждения,
легализуемые в соответствии с законодательством Украины. Хотя включение к
субъектам осуществления общественной экспертизы политических партий, на наш взгляд, вызывает определенные предостережения, ведь в условиях неразвитости
политической системы Украины последние являются быстрее механизмом защиты
интересов не столько своих избирателей, как собственных спонсоров.
Предложенное Положение жестко нормирует предмет общественной экспертизы, которым могут быть:
-
проекты актов органов исполнительной власти и их должностных лиц по вопросам,
которые касаются соблюдения прав и свобод человека и гражданина;
- состояние выполнения соответствующим органом исполнительной власти и их должностными лицами законодательства Украины;
-
состояние выполнения органами исполнительной власти и их должностными лицами
государственных и местных программ, которые финансируются за счет бюджетных
средств;
- деятельность должностных лиц органов исполнительной власти относительно выполнения ими своих должностных обязанностей;
- другая деятельность органов исполнительной власти, связанная с выполнением функций государства.
Показательно,
что проект Положения предлагает институтам гражданского общества
осуществлять общественную экспертизу не только по собственной инициативе, но и
на заказ самих органов власти. В последнем случае такая экспертиза
проводится лишь на условиях открытого конкурса и с возможностью ее
оплаты со стороны органа власти.
Однако проект не отмечает сам
механизм проведения конкурса, делегируя это право Кабинета Министров
Украины, который и должен утвердить этот механизм. Учитывая это считаем необходимым здесь воспользоваться предложениями экспертов от общественности,
в частности относительно размещения объявления об открытом конкурсе в
обязательном порядке на официальном веб-сайте соответствующего органа
исполнительной власти, в газете "Урядовий куръер" но других средствах массовой
информации не позже чем за 30 календарных дней до окончания срока
сбора конкурсных предложений. Такое объявление может содержать:
· название органа исполнительной власти - заказчика общественной экспертизы, его местонахождения, и контактные данные;
· предмет и ориентировочные сроки проведения общественной экспертизы;
· квалификационные требования к участникам конкурса;
· срок рассмотрения конкурсных предложений;
· описание процедуры выбора победителя конкурса.
Однако
в предложенном проекте Положения у целого ряда общественных
организаций Украины вызывает предостережение норма, которая предоставляет органам
исполнительной власти право на отказ институту гражданского общества
в проведении общественной экспертизы в случае, когда ее предмет и цель
совпадают с предметом и целью уже проведенной общественной экспертизы и
при условии, что с момента представления выводов и предложений за ее
результатами минул не больше как один год. По мнению представителей
общественности, это может вызывать массовые злоупотребления со стороны органов
власти, в частности через заказ общественной экспертизы подконтрольным
общественным организациям, после чего на протяжении года другим организациям
будет отказано в проведении экспертизы. Внедрение механизма
общественной экспертизы не приведет к значительной нагрузке на
деятельность органов власти, потому что общественные организации уже сегодня имеют
право на получение информации, в соответствии с законом "Про информацию", и
вряд ли количество запросов значительно вырастет.
Поэтому считаем необходимым включить в текст положения норму относительно толкования ситуации,
когда предмет общественной экспертизы касается деятельности нескольких
органов исполнительной власти или нескольких должностных лиц органов исполнительной
власти. Считаем целесообразным, чтобы такая экспертиза проводилась отдельно
относительно каждого органа власти (каждого должностного лица) .
Важно,
что проект Положения определяет обязанности органов исполнительной власти и их
должностных лиц из обеспечения условий для проведения общественной
экспертизы. Среди них такие: предоставление возможности лицам, которым поручено
проведение общественной экспертизы, знакомиться с оригиналами
документов, которые касаются предмета общественной экспертизы с учетом
ограничений, установленных законодательством Украины; невмешательство в деятельность
субъекта проведения общественной экспертизы; предоставление в месячный срок из
даты начала проведения институтом гражданского общества
экспертизы материалов, необходимых для проведения общественной экспертизы.
В
этом контексте вызывает обеспокоенность определенная расплывчатость в
формулировке обязанности органов исполнительной власти и их должностные лица
предоставлять в месячный срок из даты начала экспертизы материалы,
необходимые для ее проведения. Ведь под началом экспертизы можно
понимать один из трех сроков: дата начала фактической деятельности
общественных экспертов; дата регистрации (вручение) сообщения о
начале общественной экспертизы; дата выхода приказа (распоряжение)
органа, деятельность которого подданная общественной экспертизе, относительно
осуществления мероприятий из подготовки материалов, необходимых для ее
проведения. А следовательно, это может повлечь определенные манипуляции со стороны органов
исполнительной власти, которые не должны будет желания становиться объектом общественного
контроля.
Авторы Положения предлагают как максимальный срок
для проведения общественной экспертизы три календарных месяца с момента
регистрации (вручение) сообщения об общественной экспертизе
соответствующему органу исполнительной власти. В этом их позиция полностью
совпадает с предложениями общественных экспертов. Кроме того,
общественными экспертами предложен перечень обязательных пунктов, которые
должны быть отмечены в выводе о проведенной общественной экспертизе.
Все они были включены к проекту Положения:
- имя инициатора
(инициаторов) проведения общественной экспертизы, его адрес, телефон,
электронный адрес и сведения, о легализации;
- наименование органа исполнительной власти или должность должностного лица, относительно деятельности которых проводилась общественная экспертиза;
- сроки проведения общественной экспертизы;
- цель и предмет общественной экспертизы;
- методы, которые применялись во время осуществления общественной экспертизы;
- перечень материалов, которые анализировались в процессе проведения общественной экспертизы;
- оценка деятельности органа исполнительной власти или должностного лица, относительно которых проводилась общественная экспертиза;
- предложения и рекомендации по результатам проведения общественной экспертизы;
-
сведения о лицах, которые осуществляли общественную экспертизу (фамилия,
имя, по-батькови, должность, научная степень и ученое звание, контактный
телефон и адрес, для переписки), личные подписи лиц, которые
осуществляли общественную экспертизу.
Разработчики положения
предлагают достаточно интересный механизм распространения результатов
общественной экспертизы. Вывод о проведенной экспертизе направляется:
- к органу исполнительной власти, деятельность которого была предметом общественной экспертизы;
- должностному лицу, если предметом общественной экспертизы была ее деятельность;
- к органу исполнительной власти, где работает должностное лицо, деятельность которого была предметом общественной экспертизы;
-
в Общественный совет при органе исполнительной власти, если предметом
общественной экспертизы была деятельность соответствующего органа исполнительной
власти или должностного лица, которое в нем работает.
Также за
инициативы общественных экспертов в положение вошла норма о
размещении в недельный срок органом исполнительной власти экспертного
вывода на собственном веб-сайте.
Органы исполнительной власти,
деятельность которых была подданной общественной экспертизе, в течение одного
месяца с момента получения экспертного вывода обязанные его
рассмотреть на открытом заседании коллегии органа исполнительной власти. В случае отсутствия коллегии рассмотрение экспертного вывода за результатами
общественной экспертизы осуществляет руководитель органа исполнительной власти. О
результатах рассмотрения выводов общественной экспертизы, принятых решениях
и употреблении мероприятий, для их внедрения орган исполнительной власти в
десятидневный срок с момента рассмотрения таких выводов обязан
в письменном виде поинформировать субъектов проведения общественной экспертизы, а также общественность, через средства массовой информации, собственный веб-сайт.
Общественные
эксперты также предлагают прибавить к Положению норму, согласно которой
органы исполнительной власти должны регулярно информировать общественность через
средства массовой информации, а также собственные веб-сайты, об употреблении мероприятий
за результатами внедрения предложений, подготовленных в рамках
общественной экспертизы, посылать эту информацию к Общегосударственному
электронному реестру общественных экспертиз.
Действительно
революционной можно считать и следующую норму, предложенную авторами
проекта Положения от общественности. Да, с целью информирования органов
государственной власти, граждан и других юридических лиц, о результатах
проведения общественной экспертизы деятельности органов исполнительной власти
и мероприятиях по их учету, авторами предложено создать Единственный
электронный реестр общественных экспертиз. Ответственным за его
ведение предложено назначить Головдержслужбу. В случае создания, этот
электронный ресурс может превратиться в найпотужнише источник
информации о текущих и уже выполнены общественные экспертизы, доступное
для пользования всем желающим.
Что дальше
Разработанный
проект Положения о проведении общественной экспертизы деятельности
органов исполнительной власти и их должностных лиц в настоящее время от стадии
подготовки переходит к стадии обсуждения и последующего принятия.
Сегодня каждая общественная организация в Украине может непосредственно
повлиять на окончательный текст документа, приняв участие в общественном
обсуждении разработанного проекта. Ведь для того, чтобы Положение
учитывало реальные потребности общественности во время осуществления
общественной экспертизы, оно должно рассматриваться институтами
гражданского суспильства-практиками.
Да, 21 мая в
помещении Министерства юстиции Украины состоялось общественное
обсуждение проекта Положения об общественной экспертизе. В обсуждении
приняли участие около 45 представителей общественных организаций и
научных учреждений из большинства областей Украины. В целом участники
одобрить текст и идею документа, предложенного Минюстом, хотя было
выражено и значительное количество предложений из улучшения документа.
Надеемся, большинство из них будет учтено.
Сегодня уже
начинается широкая кампания из обеспечения общественной поддержки
принятия Положения. А потому общественные эксперты призывают все
небезразличные организации гражданского общества приобщиться к этой
кампании и послать как свои предложения к тексту Положения, так и
письма, в поддержку разработанного документа. В случае, если документ будет
принят именно с учетом позиции общественных организаций, каждый
институт гражданского общества в Украине получит реальный
инструмент для осуществления общественной экспертизы деятельности органов
исполнительной власти Украины и их должностных лиц на всех уровнях
организации власти. Выбор, как говорят, за нами!
Литература:
1.
Общественный мониторинг летнего оздоровления детей: советчик для
небезразличных. - Кировоград: ТО "Технології оптимального развития
особистости", 2008. - 102 с.
2. Громадський мониторинг. Описание и план тренинга // Тренингу материалы, Одесса, 2007. - 93 с.
3. Ібрагімова
И. М. Консультування в процессе принятия государственных управленческих решений
//актуальни проблемы государственного управления: Сборник научных трудов. -
Харьков.: Издательство Харьковского регионального института государственного
управления "Магістр", 2004. - № 1 (19). - С.106-117
4. Пособие по
развитию обществ: Практический советчик для небезразличных / Кол. авт.: Л. О.
Ельчева, И. М. Ибрагимова но др. - К., 2007. - 458 с.
5. Участь общественности: Пособие. - К.: Международный центр перспективных исследований, 2002. - 148 с.
6. Сунгуров
А. Ю. Институт Омбудсмана: эволюция традиций и современная практика
(опыт сравнительного анализа). - Спб.: Норма, 2005. - 384 с.
7. Институт
Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации.
Учебное пособие. / Под редакторши А. Ю.Сунгурова. - Спб.: Норма, 2003. - 312
с.
8. Общественный контроль в Российской Федерации. / Отв. редакторша П. В. Чиков. - М.: МХГ, 2005. - 173 с.
9. Общественный контроль в местах заключения. - М.: МХГ, 2005. - 139 с.
10. http://westukr.itgo.com/pidr_grom_zm.htm
Алексей Хмара, м. Кировоград
член Экспертной группы при Кировоградской ОДА
Творческое объединение "Технології оптимального развития особистости"